Antrittsvorlesung 28.1.99

Westeuropa - Osteuropa: Rechtsangleichung als Integrationsinstrument

(Antrittsvorlesung Prof. Trunk an der Universität Kiel, 28.1.1999; Textwiedergabe ohne Fußnoten)

Spektabilität,
meine Damen und Herren,

nahezu unmittelbar nach den revolutionären Umgestaltungen von 1989/90 erklärten die Staaten Mittelost- und Osteuropas ihren Wunsch, dem Europarat und, wenn möglich, auch der Europäischen Union beizutreten. Damit stand von Anfang an das Thema einer gesamteuropäischen Rechtsangleichung auf der Tagesordnung, denn der Beitritt zum Europarat ist nicht nur ein politischer Akt, sondern auch ein Schritt in eine Rechtsgemeinschaft. Das gleiche gilt, in verstärktem Maße, für den Beitritt zur Europäischen Union.

Neben die Rechtsangleichung zwischen West- und Osteuropa tritt ein Rechtsangleichungsprozeß innerhalb Ost-europas, genauer: zwischen einigen Staaten Osteuropas. Diese inner-osteuropäische Rechtsangleichung erfolgt vor allem im Rahmen der sog. Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS), der sich mittlerweile alle Nachfolgestaaten der UdSSR - ohne das Baltikum - angeschlossen haben . Dies führt natürlich zu zwei Fragen: Läßt sich die Rechtsangleichung innerhalb eines Staatenbundes, dem auch zentralasiatische Staaten angehören, überhaupt noch als "europäische" Rechtsangleichung bewerten? Und dient die Rechtsangleichung hier als "Integrationsinstrument"?

Der geographische Raum Mittelost- und Osteuropa umfaßt derzeit, wenn die Kaukasusregion einbezogen wird, 22 Länder . Die historische oder philosophische Diskussion, wie weit Europa nach Osten reicht, soll hier nicht aufgegriffen zu werden. Es genügt festzustellen, daß jedenfalls Rußland nach seinem Selbstverständnis, aber auch nach der Struktur seines Rechtssystems der kontinental-europäischen Rechtsfamilie angehört . Da auch die übrigen Nachfolgestaaten der UdSSR von der sowjetischen (laizistischen, kodifikationsorientierten) Tradition geprägt sind, kann man sie ebenfalls dem Einzugsbereich des europäischen Rechts zurechnen.

Rechtsangleichung als Integrationsinstrument - in diesem Leitmotiv schwingen mehrere Aussagen mit: Rechtsangleichung ist kein Selbstzweck, sondern sie dient weitergehenden rechts- und allgemeinpolitischen Zielen. Aus der Erkenntnis, daß viele Aufgaben nicht mehr allein auf der einzelstaatlichen Ebene gelöst werden können, stellen auch die osteuropäischen Staaten die Rechtsangleichung heute häufig in einen integrationspolitischen Zusammenhang: Die Staaten wollen durch Rechtsangleichung gemeinsam ein umfassenderes politisches Ziel erreichen, auch wenn dies nicht unbedingt eine supranationale Einheit nach dem Vorbild der Europäischen Union sein muß.

A. Stand und Ziele der Rechtsangleichung in Osteuropa

Die osteuropäischen Staaten sind, trotz aller Gemeinsamkeiten in der Geschichte der letzten 70 oder 40 Jahre, nicht weniger heterogen als die Staaten Westeuropas. Es ist nur natürlich, daß sich dies auch in den Zielen und dem Stand der erreichten Rechtsangleichung in Osteuropa widerspiegelt. Grob gesprochen, kann man unterscheiden zwischen den mittelosteuropäischen Staaten (einschließlich der baltischen Staaten) und den Nachfolgestaaten der UdSSR.

I. Nachfolgestaaten der UdSSR (GUS)

In den Nachfolgestaaten der UdSSR gelten noch zahlreiche Vorschriften aus der sowjetischen Epoche. Diese Regelungen sind untereinander sehr ähnlich, denn die Sowjetunion kannte auf vielen Rechtsgebieten sog. Grundlagengesetze, die von den Teilrepubliken nahezu unverändert übernommen wurden. Diese Altregelungen werden allerdings zunehmend durch neues Recht abgelöst. Die Rechtseinheit der UdSSR-Nachfolgestaaten unterliegt damit einer dauernden Erosion.

Für die einzelnen Staaten hat dieser Vorgang die positive Seite, daß sie nunmehr ihrer Souveränität durch eigene Regelungen Ausdruck verleihen können. Theoretisch könnte sich hieraus ein Wettbewerb um möglichst qualitätvolle Gesetze ergeben. Praktisch verfügen aber die meisten UdSSR-Nachfolgestaaten schon nicht über die personellen Kapazitäten zur Ausarbeitung eines ganzen Spektrums neuer Gesetze. In einigen Fällen stießen die Reformen auch auf innenpolitischen Widerstand. Schließlich erweist sich die zunehmende Aufsplitterung der Rechtseinheit auch als wirtschaftlicher Hemmfaktor.

Trotz des Zerfalls der UdSSR besteht daher in den Nachfolge-staaten ein verbreitetes Interesse an Maßnahmen der Rechtsangleichung, freilich aus unterschiedlichen Motiven: Einige Staaten sehen in der Rechtsangleichung (nur) ein Instrument zur Modernisierung ihrer Rechts- und Wirtschaftsordnung, andere erhoffen sich daraus eine weitergehende politische Integrationswirkung.

Diesen unterschiedlichen Zielen entsprechen unterschiedliche Techniken der Rechtsangleichung. In Betracht kommen insbesondere

- der Beitritt zu internationalen rechtsvereinheitlichenden Abkommen;
- die Heranziehung westlicher Experten zur Unterstützung beim Erlaß neuer Rechtsvorschriften; diese Experten empfehlen häufig den Erlaß ähnlicher Regelungen in allen Beratungsstaaten;
- die mehr oder weniger modifizierte Übernahme von Neuregelungen eines anderen Transformationsstaates;
- die Beteiligung an gemeinschaftlichen Programmmen zur Rechtsvereinheitlichung auf regionaler Ebene, d.h. zwischen den UdSSR-Nachfolgestaaten.

In der Praxis beschreiten die Nachfolgestaaten alle diese Wege gleichzeitig, setzen dabei aber unterschiedliche Akzente. Die Russische Föderation als größter und mächtigster Nachfolgestaat der UdSSR folgt einer dreigleisigen Strategie. Einerseits ist Rußland bemüht, moderne internationale Tendenzen (z.B. das UN-Kaufrecht ) in seine autonome Gesetzgebung zu integrieren. Zum zweiten ist Rußland dem Europarat beigetreten und hat mit der Europäischen Union ein Partnerschaftsabkommen geschlossen, das auch eine Rechtsangleichung vorsieht . Zum dritten ist Rußland bestrebt, Sonderbeziehungen zu den anderen Nachfolgestaaten der UdSSR zu erhalten. Ein wesentliches Element hiervon sind Maßnahmen der Rechtsangleichung, vor allem im Rahmen der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS).

Der einzige andere UdSSR-Nachfolgestaat, der die Integration mit Rußland nachdrücklich unterstützt, ist Belarus (Weißrußland). Belarus, dessen innenpolitische Verhärtung dazu geführt hat, daß der Gaststatus des Landes im Europarat vorläufig ausgesetzt wurde, hat mit Rußland Sonderabkommen geschlossen, die auf eine politische und wirtschaftliche Union der beiden Staaten abzielen.

Die übrigen UdSSR-Nachfolgestaaten nehmen gegenüber der regionalen Integration im Rahmen der GUS eine differenzierte Haltung ein. Während Überlegungen zu einer politischen Integration der GUS eher auf Zurückhaltung stoßen, haben sich die Rechtsangleichungsmaßnahmen der GUS als bemerkenswert erfolgreich erwiesen. So wurde etwa das von der Interparlamentarischen Versammlung der GUS ausgearbeitete Modell-Zivilgesetzbuch von 1994-96 von Armenien, Belarus, Kazakstan, Kyrgystan, Turkmenistan und Uzbekistan übernommen, und der Entwurf eines ukrainischen ZGB nimmt bei dem Modell-Zivilgesetzbuch der GUS deutliche Anleihen. Außerhalb dieser Linie steht das neue georgische Zivilgesetzbuch von 1997, das sich stärker am deutschen Recht orientiert.

Im folgenden sollen die beiden Hauptinstrumentarien der Rechtsangleichung in den Nachfolgestaaten der UdSSR etwas genauer betrachtet werden: die Ost-Ost-Rechtsangleichung innerhalb der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten und die Ost-West-Rechtsangleichung im Rahmen der Partnerschaftsabkommen mit der Europäischen Union. Außer Betracht bleibt hier die - sehr aktive - Rechtsberatung durch die Osteuropainitiative (CEELI) der American Bar Association, da sie nicht das Ziel verfolgt, die osteuropäischen Staaten politisch zu integrieren .

1. Rechtsangleichung im Rahmen von Partnerschafts- und Freundschaftsabkommen mit der EU

Die Verbindung zur Europäischen Union ist, schon wegen der politischen und wirtschaftlichen Sogwirkung der EU, der wohl perspektivenreichste Ansatz zur Rechtsangleichung im Verhältnis zwischen West- und Osteuropa. Man sollte darüber aber die Rechtsangleichung im Rahmen anderer europäischer Institutionen, etwa des Europarates, nicht vergessen. Der Beitritt zu den Konventionen des Europarates, insbesondere zur Europäischen Menschen-rechtskonvention, führt zu einer allerdings recht weitmaschigen Rechtsangleichung zwischen der Vertragsstaaten. Während die Rechtsangleichung im Europarat den Schwerpunkt auf die Unterstützung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit legt - mit einem besonderen Akzent im Bereich des Strafrechts -, so erfassen die rechtsangleichenden Aktivitäten der Europäischen Union das gesamte Feld des Wirtschaftsrechts mit all seinen Randbezügen.

Erste Ansätze zu einer Rechtsangleichung zwischen den Europäischen Gemeinschaften und damals noch der UdSSR enthielt das 1989, also in der Perestrojka-Zeit Gorbatschows, geschlossene Handels- und Kooperationsabkommen. Dieses Abkommen bestimmt auch heute noch die Beziehungen zwischen der EU und denjenigen UdSSR-Nachfolgestaaten, die mit der EU (noch) kein Partnerschaftsabkommen geschlossen haben .

Viel weiter gehen die sog. Partnerschaftsabkommen, deren Abschluß die EU allen Nachfolgestaaten der UdSSR anbietet. In Kraft getreten sind bisher Partnerschaftsabkommen mit Rußland, der Ukraine und Moldawien .

Der Ausdruck "Partnerschaftsabkommen" beruht auf einer politischen Entscheidung der EU, die die Beziehung zu den Nachfolgestaaten der UdSSR anders, d.h. weniger intensiv, ausgestalten möchte als die Beziehungen zu den mittelosteuropäischen Staaten. Mit den mittelosteuropäischen Staaten schließt die EU nicht Partnerschaftsabkommen, sondern sog. Europaabkommen. Die Partnerschaftsabkommen regeln zum einen handelsrechtliche Fragen (z.B. die Abschaffung von Mengenbeschränkungen im Handelsverkehr). Sie sehen darüber hinaus aber auf einer Vielzahl von Gebieten eine Kooperation der Vertragsparteien vor, die auch eine Rechtsangleichung einschließt. Einige Beispiele aus dem Partnerschaftsabkommen mit Rußland : Die Vertragsparteien beabsichtigen z.B. eine Rechtsangleichung im Bereich des internationalen Transportrechts (Art.40), der Industriestandards (Art.60 Abs.1), des Verbraucherschutzrechts (Art.60 Abs.2), des Baurechts (Art.68), des Umweltrechts (Art.69 Abs.3) und des Telekommunikationsrechts (Art.71, 77). In Art.55 des Abkommens findet sich sogar eine allgemeine Vorschrift zur Rechtsangleichung. Die Vorschrift ist freilich recht "weich" gehalten: Rußland sagt darin zu, sich darum zu "bemühen", die russische Gesetzgebung "schrittweise" mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht "vereinbar" zu machen. Bemerkenswerter als die zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffe dieses Artikels ist es, daß überhaupt eine - zudem thematisch nahezu unbeschränkte - Zusage der Annäherung des russischen Rechts an das EG-Recht abgegeben wurde. Ob dieses rechtspolitische Signal umgesetzt wird, hängt freilich vom politischen Willen der Vertragsparteien ab. Um diesem Willen einen organisatorischen Rahmen zu geben, begründen die Partnerschaftsabkommen einen sog. Kooperationsrat auf Ministerebene und ein Kooperationskomitee als ständige Einrichtung. Über konkrete Projekte einer Rechtsangleichung auf der Grundlage des Abkommens mit Rußland ist bislang noch nichts bekannt geworden. Dagegen aber scheint die Ukraine ihr Partnerschaftsabkommen nutzen zu wollen: Laut Mitteilung der Europäischen Kommission wurde 1996/97 in Kiev ein Europäisches Kooperationszentrum (Ukrainian European Policy and Legal Advice Center/UEPLAC) eingerichtet, das der Ukraine Unterstützung bei der Umsetzung des Abkommens geben soll .

2. Rechtsangleichung innerhalb der GUS

Die Partnerschaftsabkommen haben zwar ein reichhaltiges Potential zur Rechtsangleichung, ihre Wirkung steht aber erst am Anfang. Die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten, 1991 gegründet, hat dagegen auf dem Gebiet der Rechtsangleichung schon eine Reihe beachtlicher Erfolge vorzuweisen.

Der Staatenbund der GUS dient dem Zweck, zwischen den Nachfolgestaaten der UdSSR die Folgen der Auflösung der Union abzumildern. Bürgerkriege, aber auch Konflikte zwischen den Mitgliedern setzen die GUS erheblichen politischen Spannungen aus. Integrationstendenzen, die vor allem von Rußland favorisiert werden, wechseln mit Zerfallserscheinungen. Vielleicht auch aus diesem Grund verwendet die GUS besonderes Engagement auf das scheinbar weniger "politische" Ziel der Rechtsangleichung. Das Vertragswerk der GUS sieht dafür im wesentlichen zwei Instrumente vor: Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und Modellgesetze, die von der Interparlamentarischen Versammlung der GUS mit Sitz in St. Petersburg verabschiedet werden.

Übereinkommen wurden z.B. ausgearbeitet über die gerichtliche Zuständigkeit, das anwend-bare Recht und die Anerkennung von Gerichtsentscheidungen (Kiever Konvention von 1992, Minsker Konvention von 1993) . Ein weiteres Übereinkommen vereinheitlicht die Grundregeln der Wettbewerbspolitik, sowohl im Bereich des Kartellrechts als auch des unlauteren Wettbewerbs (Verträge von Ashgabat v. 12.3.1993 und 23.12.1993) . Ein drittes Übereinkommen vereinheitlicht z.B. den internationalen Warenkauf zwischen Parteien aus den GUS-Staaten (Kiever Vertrag v. 20.3.1992 ). Diese Aufzählung läßt bereits die Problematik dieser Art der Rechtsangleichung ahnen. Die Abkommen sind häufig mit heißer Nadel genäht. Ihre Regeln sind meist an die nationalen Reformgesetze der ersten Generation angelehnt und veralten daher schnell. Da in vielen GUS-Staaten Staatsvertragsrecht dem einfachen Gesetzesrecht vorgeht, können diese Abkommen die Rechtsentwicklung u.U. eher hemmen als fördern.

Wesentlich flexibler ist der zweite Ansatz, die Verabschiedung von Modellgesetzen. Das in drei Teilen verabschiedete Modell-Zivilgesetzbuch der GUS von 1994-96 wurde bereits erwähnt. Dieses Gesetz hat einen wahren Siegeszug durch die Mitglied-staaten der GUS angetreten. Es ist eng verwandt mit dem kurze Zeit später erlassenen Zivilgesetzbuch der Russi-schen Föderation von 1994/1995. Wie im russischen ZGB sind auch im GUS-ZGB das bürgerliche Recht und das Handelsrecht zusammengefaßt. Der dritte Teil des GUS-ZGB enthält das Erbrecht, das Recht des Geistigen Eigentums und das Internationale Privatrecht. Im Gegensatz dazu konnte der dritte Teil des russischen ZGB bislang noch nicht verabschiedet werden, und die derzeit aktuelle Version des Entwurfs weicht vom GUS-Modell in vielen Einzelheiten ab. Als rechtsvergleichend tätiger Jurist muß man daher der Versuchung widerstehen, vom Zivilgesetzbuch eines GUS-Staates allzu leichthin auf das Recht anderer GUS-Staaten zu schließen.

Zur Zeit arbeitet die GUS an einer Modell-Zivilprozeßordnung. Ob daneben - für Staaten, die wie Rußland eine besondere Wirtschaftsgerichtsbarkeit kennen - auch eine Modell-Prozeßordnung für wirtschaftsrechtliche Streitigkeiten ausgearbeitet werden soll, ist noch offen. Sollte die GUS hierauf verzichten, könnte dies auch in Rußland auf längere Sicht zu einer Verschmelzung des Zivilprozeßrechts mit dem Wirtschaftsprozeßrecht führen. Man sieht auch daran, daß die GUS-Modellgesetzgebung keine schlichte Kopie des russischen Rechts ist, sondern durchaus Eigendynamik entwickeln kann.

II. Mittelosteuropäische Staaten

Westeuropäische Leser werden bei dem Thema "Rechtsangleichung zwischen Ost- und Westeuropa" wahrscheinlich zunächst an die Beitrittsverhandlungen der Europäischen Union mit den Staaten Ostmitteleuropas denken. Mitte der 90er Jahre haben 10 Staaten Ostmitteleuropas einen Beitrittsantrag zur Europäischen Union gestellt: Ungarn, Polen, Tschechien, die Slowakei, die drei baltischen Staaten Estland, Lettland, Litauen, sowie Slovenien, Bulgarien und Rumänien (MOE-Staaten) . Im Dezember 1997 entschied der Europäische Rat auf Vorschlag der Kommission, zunächst Beitrittsverhand-lungen mit fünf dieser Staaten - Ungarn, Polen, Tschechien, Slovenien und Estland - aufzunehmen. Diese Verhandlungen sind zur Zeit im Gange . Die Rechtsangleichungskomponente der Verhandlungen soll nunmehr etwas näher beleuchtet werden.

In den Jahren kurz nach 1989/90 reagierten die Mitgliedstaaten der EU auf Beitrittswünsche aus Osteuropa zunächst eher zurückhaltend. Sie waren zwar bereit, einen Beitritt mittelosteuropäischer Staaten auf längere Sicht ins Auge zu fassen, wollten aber zunächst eine Festlegung vermeiden . Die EU und ihre Mitgliedstaaten schlossen zwischen 1991 und 1996 mit den 10 späteren Beitrittskandidaten Abkommen über eine Assoziation dieser Staaten mit der EU . Diese Abkommen werden als Europa-Abkommen bezeichnet, weil sie sowohl in der Präambel als auch in den Einzelregelungen auf einen späteren EU-Beitritt abzielen. Die Europa-Abkommen begründen eine Freihandelszone mit der EU und sehen umfangreichere und konkretere Rechtsangleichungsverpflichtungen vor als die Partnerschaftsabkommen mit den Nachfolgestaaten der Sowjetunion. Gleichwohl sind die Partnerschaftsabkommen mit den GUS-Staaten und die Europa-Abkommen im Aufbau nicht unähnlich. Die unterschiedliche Dynamik der Rechtsangleichung ergibt sich weniger aus dem Text der Abkommen als aus der politischen Zielsetzung und ergänzenden Maßnahmen. Da der von den MOE-Staaten angestrebte EU-Beitritt die Übernahme des EU-Rechts voraussetzt, liegt es im eigenen Interesse der Beitrittsbewerber, ihre Rechtsordnung möglichst frühzeitig auf die künftigen Rechtsänderungen einzustellen. Einzelnen Staaten, vor allem Ungarn, kam dabei zugute, daß dort z.T. schon vor der politischen Öffnung von 1989 EG-Recht bei Gesetzgebungsvorhaben berücksichtigt worden war. Die Fülle der europarechtlichen Vorschriften würde jedoch die Gesetzgebungskörperschaften der Beitrittsanwärter weit überfordern, wenn die EU den Beitrittsprozeß nicht unterstützte.

Beim Europäischen Rat in Kopenhagen 1993 erklärten die EU-Staaten ihre Bereitschaft, osteuropäische Staa-ten unter bestimmten Voraussetzungen in die Europäische Union aufzunehmen: Diese Kriterien sind politischer und wirtschaftlicher Natur. Die Beitrittsstaaten müssen politisch stabil und freiheitlich-rechtssstaatlich orientiert sein. Sie müssen ferner über eine funktionierende Marktwirtschaft verfügen . Diese Kriterien durchziehen alle weiteren Schritte des Beitrittsprozesses.

Die EU-Staaten beauftragten sodann die Kommission, die Beitritts-reife der Bewerber zu prüfen und zugleich die Bewerber bei der Vorbereitung auf den Beitritt zu unterstützen. Die Kommission erarbeitete im Jahr 1995 ein sog. Weißbuch, in dem die zentralen Vorschriften des Europäischen Binnenmarktes zusammengestellt wurden . Das Weißbuch spricht ferner Empfehlungen für eine zeitlich gestufte Übernahme der Binnenmarktvorschriften durch die Beitrittsbewerber aus. Die Durchführung der Vorschläge des Weißbuchs - mit finanzieller Unterstützung durch die EU - bestimmt seither die Reformpolitik der Beitrittsbewerber. 1997 legte die Kommission - als Teil ihres Reformprojekts Agenda 2000 - Gutachten über die Beitrittsreife der Bewerberstaaten vor und empfahl, zunächst mit den 5 Staaten Ungarn, Polen, Tschechien, Slowenien und Estland Beitrittsverhandlungen zu beginnen.Die Europäische Kommission schreibt ihre Gutachten über die Beitrittsbewerber laufend fort. Die Gutachten sind im Internet ver-öffent-licht und geben ein detailliertes, aufschlußreiches Bild über den Stand des Beitrittsprozesses. Vor kurzem hat die Kommission empfohlen, auch die übrigen Beitrittkandidaten formell in die Beitrittsverhandlungen einzubeziehen. Als übergreifende Gesichtspunkte zum Prozeß der Rechtsangleichung sind hervorzuheben:

1. Die Beitrittskriterien sind nicht trennscharf voneinander abgrenzbar. Wenn etwa verlangt wird, daß die Beitrittsländer die Grundsätze eines Rechtsstaats beachten müßten, so setzt dies u.a. ein funktionierendes Justizwesen voraus. Zugleich kann man eine unabhängige, effizient arbeitende Justiz aber auch als Element einer Marktwirtschaft betrachten und damit dem ökonomischen Beitrittskriterium zuordnen. Daher werden manche Reformschritte in den Länderberichten der Kommission an mehreren Stellen angesprochen.

2. Die Länderberichte führen zum Teil detailliert auf, welche Gesetze (z.B. im Bereich des Bankrechts, des Gesellschaftsrechts, des Verbraucherschutzrechts, des Datenschutzrechts) bereits mit den Vorschriften des sog. acquis communautaire, d.h. des geltenden EG-Rechts, in Einklang gebracht worden sind. Nun fällt es oft keineswegs leicht, festzustellen, ob eine EG-Richtlinie richtig in das nationale Recht umgesetzt wurde. Dieses Problem potenziert sich, wenn gleichzeitig fünf oder sogar 10 Beitrittskandidaten in wenigen Jahren nahezu das gesamte Gemeinschaftsrecht in ihre Rechtsordnungen übernehmen wollen. Hinzu kommt, daß nur wenige Mitarbeiter der Kommission über Kenntnisse der Sprachen oder gar der Rechtsordnungen der Beitrittskandidaten verfügen. Umgekehrt fehlt es in den osteuropäischen Staaten an Kenntnissen des euro-päischen Rechts.

Der Rat und die Kommission haben daher zusammen mit den Beitrittsbewerbern ein Netz von Kontakten und Verfahrensschritten entwickelt, um den Beitrittsprozeß zielgerichtet steuern zu können. Die Beitrittsstaaten haben auf den Vorschlag der Kommission hin "Programme zu stufenweisen Übernahme des EG-Rechts" aufgestellt und spezielle Behörden eingerichtet, die die nationalen Beitrittsvorbereitungen koordinieren sollen . In den Assoziationsgremien der Europaabkommen finden regelmäßige Besprechungen über den Stand der Beitrittsvorbereitungen statt. Diie Kommission hat in einer Reihe von Gesprächsrunden versucht, den Beitrittskandidaten ein genaueres Verständnis des Gemeinschaftsrechts zu vermitteln und sich andererseits zusätzliche Informationen über den Stand der Anpassungsmaßnahmen in den Beitrittsländern zu verschaffen. Im Rahmen des sog. Phare-Programms vergibt die Kommission erhebliche Mittel an Projektgemeinschaften, die die Beitrittsstaaten bei der Anpassung an das EG-Recht beraten. Im ganzen hat sich daraus ein recht zuverlässiges Bild der erfolgten oder noch ausstehenden Reformschritte ergeben, wenngleich der Schein des Erfolgs manchmal auch etwas trügen könnte.

3. Rechtsangleichung wird häufig mit Angleichung der Rechtsnormen gleichgesetzt. Diese Betrachtung war schon immer eine Verkürzung, denn Rechtsnormen müssen auch in die Praxis umgesetzt werden. In Osteuropa ist dieses Problem besonders gravierend. Die Justizstrukturen waren zur Zeit der Diktatur chronisch unterentwickelt, die Unabhängigkeit der Richter wurde oft durch sog. Telefonrecht aus den Parteiinstanzen in Frage gestellt. Die Verwaltung war zwar häufig aufgebläht, aber nicht an rechtsstaatliches und bürgerfreundliches Verhalten gewöhnt. Diese Defizite lassen sich nicht von heute auf morgen beseitigen. Die Europäische Union widmet daher der Umsetzung der Anpassungsmaßnahmen durch die Behörden und die Justiz der Beitrittsländer besondere Aufmerksamkeit. Die Beitritts-gutachten vom November 1998 enthalten u.a. einen eigenen Abschnitt über die Verwaltungs- und Justizkapazitäten der mittel-osteuropäischen Staaten. Darin wird z.B. im Detail aufgezählt, wie viele Richterstellen in den Beitrittsländern bestehen, und wie viele dieser Stellen zur Zeit unbesetzt sind.

Die Justiz- und Verwaltungsreform ist eines der großen, in den Beitrittsgutachten immer wiederkehrenden Themen. Die EU überschreitet damit - zu Recht - den Bereich des materiellen acquis communautaire. Sie trifft sich insoweit mit der Reformarbeit des Europarates und anderer in Osteuropa rechtsberatend tätiger Institutionen. Mit den Mitteln des Phare-Programms führt die Europäische Union eine Vielzahl von Schulungen für Richter, Verwaltungsangehörige und andere Rechtsanwender durch. Die Qualität dieser Schulungen ist freilich unterschiedlich, weil es häufig an guten Übersetzungen oder auf beiden Seiten an notwendigen Vorkenntnissen fehlt. Um die Qualität der Schulungen zu verbessern, fördert die Europäische Union kontinuierliche Beratungspartnerschaften (sog. Zwillingspartnerschaften) zwischen einzelnen EG-Staaten und bestimmten Beitrittsländern. Auch die Justiz von Schleswig-Holstein beteiligt sich an einer solchen Partnerschaft mit Estland.

4. Im Ergebnis hat die Kommission in ihren Gutachten vom November 1998 die Beitrittsfähigkeit der Kandidaten ähnlich beurteilt wie in den ersten Gutachten von 1997: Am weitesten fortgeschritten sind die fünf Staaten, mit denen seit März 1998 offizielle Beitrittsverhandlungen aufgenommen wurden: Ungarn, Polen, Tschechien, Slowenien und Estland. Im Falle Ungarns hebt die Kommis-sion insbesondere die Bemühungen um eine solide Anwendung der umgesetzten EG-Normen hervor. Tschechien und Slowenien seien dagegen im Vergleich zu 1997 im Reformprozeß etwas zurückgefallen. Dagegen hätten Lettland und mit gewissen Einschränkungen auch Litauen deutlich aufgeholt. Bulgarien und vor allem Rumänien stünden dem Beitritt derzeit am fernsten. Die Slowakei sei vor allem aus politischen Gründen - innenpolitische Spannungen und Eingriffe in die Unabhängigkeit der Justiz - weiterhin nicht beitrittsfähig. Nach den jüngsten Parlamentswahlen sei hier aber möglicherweise mit einer Besserung zu rechnen.

B. Aufgaben

Welche Folgerungen ergeben sich aus diesem Überblick für die deutsche Ostrechtsforschung?

Der Beitrittsprozeß osteuropäischer Staaten zur EU, aber auch die rechtliche Neuordnung des eurasischen Raums stellt die Rechtsangleichung vor Aufgaben noch nicht dagewesenen Umfangs. Deutschland bringt aufgrund seiner geografischen Lage und der geschichtlichen Erfahrung von Teilung und Wiedervereinigung günstige Voraussetzungen mit, um zu diesem Rechtsangleichungsprozeß in Osteuropa beizutragen.

Die Ostrechtsforschung steht - anders als dies vielleicht unmittelbar nach dem Fall des Eisernen Vorhangs 1989/90 scheinen mochte - nicht am Ende, sondern an einem neuen Anfang : Freilich geht es jetzt nicht mehr um Abgrenzung, sondern um Annäherung. Mehr denn je ist auch die Zusammenarbeit mit anderen Zweigen der Rechtswissenschaft oder mit Nachbardisziplinen wie insbesondere der Volkswirtschaft erforderlich.

Deutschland unternimmt im Bereich der Rechtsberatung und Rechts-angleichung in Osteuropa besondere Anstrengungen. Sowohl die Deutsche Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit e.V. in Bonn als auch die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) in Eschborn leisten seit Jahren intensive Arbeit in diesem Bereich. Dem Jahresbericht der Stiftung für 1997 ist zu entnehmen, daß für die Stiftung über 350 Sachverständige tätig waren, die weitgehend unentgeltlich Gutachten zu Gesetzesprojekten in Osteuropa erstellten oder Schulungen durchführten. Es wäre zu wünschen, daß die ostrechtsberatenden Institutionen die Zusammenarbeit mit den deutschen - oder anderen westeuropäischen - Universitäten verstärken. Die Ausbildungskapazität deutscher Hochschulen könnte weit stärker für junge Juristen oder Juristinnen aus Osteuropa genutzt werden. Ost- und Westeuropa brauchen ein weitgespanntes Programm zur Aufnahme osteuropäischer Nachwuchsjuristen, auch aus den Nachfolgestaaten der UdSSR .

Ostrechtsforschung ist nicht nur ein intellektuell faszinierendes Themengebiet, sondern - auch im Bereich des Zivil- und Wirtschaftsrechts - eine eminent politische Aufgabe. Das Institut für Osteuropäisches Recht der Universität Kiel wird nach Kräften versuchen, seinen Beitrag zu diesem Prozeß der Rechtsangleichung in und mit Osteuropa zu leisten. Eine Auflösung des Instituts, die im jüngsten Struktur- und Entwicklungsplan der Universität angedeutet wird , würde viele Möglichkeiten verschütten. Wir hoffen für unsere Arbeit auf die Unterstützung der Christian-Albrechts-Universität und des Landes Schleswig-Holstein.