Reisefreiheit und Arbeitnehmerfreizügigkeit zwischen West- und Osteuropa
 

Vortrag am 14.2.2001 im Rahmen der Ringvorlesung des ZOS
"Grenzen und Grenzräume in Osteuropa", Kiel, WS 2000/2001

das Thema meines Vortrags - Reisefreiheit und Arbeitnehmerfreizügigkeit zwischen West- und Osteuropa - ist in dieser Ringvorlesung schon mehrfach angeklungen. Herr Steindorff sprach in seinem Einführungsvortrag u.a. die Geschichte des Paßwesens an. Herr Niendorf schilderte den kleinen Reiseverkehr zwischen Polen und Deutschland in der Zwischenkriegszeit. Herr Heeke berichtete über die Visapraktiken der jungen Sowjetunion. Von Herrn Lienau hörten wir über die Grenzübertritte der Wanderhirten im Grenzgebiet zwischen dem griechischen Thrakien und Bulgarien, und Herr Kulpinsky machte darauf aufmerksam, daß die Tätigkeit ukrainischer Gastarbeiter in den Nachbarstaaten der Ukraine für sein Land große wirtschaftliche Bedeutung habe.

Diese Beispiele illustrieren auch das Thema meines Vortrages:

- Unter Reisefreiheit verstehe ich das Überschreiten von Landesgrenzen ohne berufliche Zielsetzung.
- Arbeitnehmerfreizügigkeit dagegen ist die Freiheit, im Ausland eine arbeitsvertragliche Tätigkeit auszuüben.

Nicht näher eingehen werde ich in meinem Vortrag auf die Niederlassungsfreiheit und auf die Dienstleistungsfreiheit der selbständigen Unternehmer.

Die emotionalen Elemente, die mit einem Grenzübertritt verbunden sein können, hat uns Herr Heeke am Beispiel der Sowjetunionreisenden plastisch vor Augen gestellt. Als Jurist möchte ich Ihnen nun das Regelwerk, auf dessen Grundlage sich diese persönlichen Erfahrungen entfalten können, in einem Überblick vorstellen. Dieses Regelwerk bestimmt zu einem erheblichen Teil, welche Erfahrungen wir mit dem Grenzübertritt und dem Aufenthalt jenseits der Grenze verbinden: Ob das Sichtglas in den Kontrollstationen durchsichtig oder - wie früher in den russischen Flughäfen - abgedunkelt ist, bestimmt sich nach entsprechenden Verwaltungsanweisungen. Ob Sie für den Grenzübertritt ein Visum benötigen und welche Prozedur Sie für den Erhalts des Visum durchlaufen müssen, auch das beruht auf rechtlichen Regeln. Entsprechendes gilt für die Grundfrage, ob Sie überhaupt aus dem Inland aus- und in das Ausland einreisen dürfen.

Ich werde mich in meinem Vortrag nur mit dem Grenzübertritt von Osteuropa nach Westeuropa befassen. Ähnliche Fragen stellen sich natürlich auch umgekehrt, etwa bei der Entsendung deutscher Arbeitnehmer oder der Vorbereitung einer Vortrags- oder Ferienreise nach Polen oder Russland. Nicht eingehen kann ich hier auf die Besonderheiten des Asylrechts oder der Rechtsstellung deutscher Spätaussiedler.
 
 

A. Reisefreiheit

Beginnen möchte ich mit dem schlichten Fall einer touristischen Reise aus Osteuropa in ein Land der Europäischen Union, z.B. nach Deutschland.

Wie praktisch immer, wenn ein Vorgang einen internationalen Bezug aufweist, gibt es sowohl völkerrechtliche als auch einzelstaatliche Vorschriften, die die ungeordnete Wirklichkeit in eine bürokratisch faßbare Form und Ordnung bringen. Bei der Einreise in die Europäische Union gilt darüber hinaus die Besonderheit, daß das einzelstaatliche Recht durch europäisches, sog. supranationales Recht überlagert wird.

Es zählt zu den tradierten Kernelementen staatlicher Souveränität, daß grundsätzlich nur inländische Staatsbürger frei einreisen dürfen. Die Einreise von Ausländern wird - aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung - überall reglementiert.
 
 

I. Deutsches Recht: Ausländergesetz 1990

Die maßgebliche Grundlage auf der Ebene des deutschen Rechts ist das Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet - kurz: das Ausländergesetz - aus dem Jahr 1990. Dieses Gesetz ist die Hauptgrundlage des deutschen Ausländerrechts. Es regelt nicht nur die Einreise nach Deutschland, sondern auch - in verschiedenen Varianten - das Recht auf Aufenthalt in Deutschland und gegebenenfalls die Pflicht zur Ausreise und ihre Durchsetzung.

Die Grundregel für die Einreise ist in § 3 AuslG enthalten - ich zitiere:

§ 3 AuslG
(1) Ausländer bedürfen für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet einer Aufenthaltsgenehmigung. ...
(3) Die Aufenthaltsgenehmigung ist vor der Einreise in der Form des Sichtvermerks (Visum) einzuholen.

§ 3 unterwirft die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern einer Genehmigung. Die Genehmigung wird in Form eines Visums erteilt, d.h. das Visum erfüllt - was international nicht durchgehend üblich ist - zugleich die Funktion der Aufenthaltsgenehmigung. Die Genehmigung (bzw. die Visaerteilung) steht im Ermessen der zuständigen Behörden. Zuständig sind grundsätzlich die deutschen Auslandsvertretungen, d.h. die deutschen Botschaften und Konsulate.

§ 3 gilt für jede Einreise von Ausländern nach Deutschland, unabhängig vom Zweck und der geplanten Dauer der Einreise. Die Vorschrift gilt in gleicher Weise für den touristischen Kurzbesuch wie für die geplante dauerhafte Einwanderung.

Der Zweck und die geplante Dauer des Aufenthalts sind freilich von Bedeutung für den Inhalt der behördlichen Entscheidung der Behörde über die Aufenthaltsgenehmigung.

Für einen längerfristigen Aufenthalt in Deutschland ohne einen als förderungswürdig anerkannten Zweck wird die Aufenthaltsgenehmigung in der Regel versagt. Das Ermessen der Behörde wird in den wichtigsten Fallgruppen durch das Gesetz oder untergesetzliche Vorschriften in bestimmter Weise - positiv oder negativ - gesteuert (s. z.B. §§ 18, 23 grundsätzliches Recht auf Ehegattennachzug; §§ 7, 8 Versagungsgründe; AAV - ArbeitaufenthaltsVO 1990 aufgrund § 10 AuslG).
 

Der Grundsatz der Visums- bzw. Genehmigungspflicht wird in verschiedenen Fällen durchbrochen. Praktisch am bedeutsamsten sind,

- zum einen, die Befreiung von der Visumspflicht für Angehörige anderer EG-Staaten nach [§ 2 II AuslG iVm] Art.18 des Vertrags über die Europäische Gemeinschaft (EGV idF von 1997),

- zum anderen die sog. Aufenthaltsgestattung nach § 55 AsylVerfG für Asylbewerber.

All diese Vorschriften sind nicht zwar nicht spezifisch auf Osteuropa ausgerichtet; sie gelten aber natürlich auch für Angehörige osteuropäischer Staaten.
 
 
 

II. Völker- und Europarecht

Das Visaerfordernis ist allerdings gegenüber einigen mittelosteuropäischen Staaten nicht unerheblich gelockert. Diese Lockerungen beruhen auf einem etwas schwer zu durchschauenden Geflecht völkerrechtlicher, europarechtlicher und innerstaatlicher Vorschriften der EG-Staaten.

Für Deutschland ergibt sich dies aus der Durchführungsverordnung zum Ausländergesetz (§ 1 Abs.1), der als Anlage I eine Liste von Ländern beigefügt ist, deren Staatsangehörige für Kurzaufenthalte bis zu 3 Monaten kein Visum benötigen, falls der Einreisende in Deutschland keiner Erwerbstätigkeit nachgeht. In dieser Liste sind u.a. Polen, Tschechien und die Slowakei, Ungarn, die drei baltischen Staaten, Slowenien und Kroatien aufgeführt. Diese Regelung beruht allerdings nicht auf der souveränen Entscheidung Deutschlands, sondern ist Teil einer koordinierten Politik von 13 EG-Staaten im Rahmen der sog. Schengener Übereinkommen von 1985 und 1990. Die beiden Schengener Übereinkommen von 1985 und 1990 sind völkerrechtliche Vereinbarungen, durch die alle EG-Staaten mit Ausnahme von Großbritannien und Irland im Binnenverkehr die Grenzkontrollen abgeschafft und gleichzeitig gemeinsame Schutzstandards an den Außengrenzen der Schengen-Staaten vereinbart haben. Neben den beiden Übereinkommen von 1985 und 1990 zählt zum sog. "Schengener Besitzstand" eine Vielzahl ergänzender Rechtsakte, darunter völkerrechtlicher Kooperationsvereinbarungen mit Drittstaaten.

Ein wesentliches Element dieser gemeinsamen Außengrenze ist die Schengen-weite Vereinheitlichung der Visaerteilung an Besucher aus Drittstaaten für Kurzaufenthalte bis zu 3 Monaten. In diesem Rahmen haben die Mitgliedstaaten des Schengener Systems mit Drittstaaten - u.a. mit den genannten Staaten Mittelosteuropas - Vereinbarungen über einen visafreien Verkehr geschlossen. Die deutsche Durchführungsverordnung zum Ausländergesetz setzt diese Schengener Vereinbarungen um. Dazu gesellt sich als weiterer Beteiligter die Europäische Union, die auf der Grundlage gemeinschaftsrechtlicher Kompetenzen (Art.100 c EGV alt, Art.62 Ziff.2 Buchst.b)i) EGV 1997) eine Verordnung 574/1999 erlassen hat, nach der - spiegelverkehrt zu der Schengen-Vereinbarung - Staaten aufgeführt werden, deren Angehörige zur Einreise in die EU zwingend eines Visums bedürfen. In dieser Liste finden sich u.a. die GUS-Staaten einschließlich Russlands, aber auch Ex-Jugoslawien (Serbien und Montenegro), die frühere jugoslawische Teilrepublik Makedonien, Albanien, Bulgarien und Rumänien. Da die Schengener Staaten nicht gegen EG-Recht verstoßen dürfen, wäre damit z.B. eine Visaerleichterung im Verhältnis zu Russland an die Zustimmung der Europäischen Gemeinschaft gebunden. Auf das sehr komplizierte Verhältnis zwischen dem Schengener Besitzstand und dem EG-Recht brauche ich nicht näher einzugehen. Wir befinden uns hier in einem zentralen Politikfeld der Europäischen Union, die darum bemüht ist, das Schengener Vertragswerk stufenweise in das EG-Recht zu integrieren.

Sowohl nach dem Schengener Vertragssystem als auch nach dem Amsterdamer Vertrag von 1997, der die Kompetenzen der EG im Bereich der Einwanderungs- und Asylpolitik deutlich erweitert hat, bleibt aber die Entscheidung über Aufenthalte von Dritt-staatern, die mehr als 3 Monate in der EG verbringen wollen, in der Kompetenz der einzelnen EG-Staaten.
 
 

3. Zwischenergebnis

Ich fasse als Zwischenergebnis zusammen:

Osteuropäer bedürfen zur Einreise nach Westeuropa grundsätzlich eines Visums. Die Voraussetzungen für die Visaerteilung für Kurzaufenthalte bis zu 3 Monaten sind in den sog. Schengen-Staaten (EG-Staaten ohne Großbritannien und Irland) weitgehend vereinheitlicht. Mit den meisten mittelosteuropäischen Staaten bestehen Vereinbarungen über einen visafreien Verkehr bei Kurzaufenthalten.
 
 
 

B. Arbeitnehmerfreizügigkeit
 

Von der schlichten Einreise, etwa zu touristischen Zwecken, ist die Einreise in die EU, um hier einer Arbeitsbeschäftigung nachzugehen, zu unterscheiden.

Hierfür gelten auf völker- und europarechtlicher Ebene zum Teil andere Grundsätze. Dies ist verständlich, weil hier die Sensibilitäten des EG-Arbeitsmarktes bzw. der nationalen Arbeitsmärkte stark berührt werden.
 
 

I. Deutsches Recht

Auf der Ebene des deutschen Rechts ist der Ausgangspunkt im Prinzip der gleiche wie bei touristischen Aufenthalten. Osteuropäische Staatsangehörige bedürfen zur Einreise eines sog. Arbeitsvisums nach dem Ausländergesetz, das allerdings wegen der in Deutschland seit mehreren Jahren praktizierten restriktiven Anwerbepolitik in der Regel nicht gewährt wird. Eine gewisse Lockerung dieser Politik ergab sich allerdings jüngst im Zusammenhang mit der Einführung der sog. Green Card-Regelung für ausländische Spezialisten auf dem Gebiet der Informationstechnik. Nach Pressemitteilungen soll diese Regelung insbesondere in Osteuropa auf Zuspruch gestoßen sein.

Die Diskussion um die Green Card macht deutlich, daß auch bei der Entscheidung über die Einreise von Drittstaatern zu Arbeitszwecken die entscheidenden politischen Kompetenzen zur Zeit noch bei den einzelnen EG-Staaten liegen.

Rechtstechnisch ist die Frage der Einreise und des Aufenthalts von der Thematik der Arbeitsgenehmigung zu unterscheiden. Die Einreisegenehmigung bestimmt sich nach dem Ausländergesetz, die Arbeitsgenehmigung dagegen nach öffentlichem Sozialrecht, genauer: nach §§ 284 ff des 1998 in Kraft getretenen III. Buchs des Sozialgesetzbuchs (SGB III).

Die §§ 284 ff SGB III sind ganz ähnlich aufgebaut wie die §§ 3 ff AuslG: Grundsätzlich gilt für Ausländer ein Beschäftigungsverbot, das gegebenenfalls durch die Arbeitsgenehmigung aufgehoben wird. Die Fallgruppen, in denen eine Arbeitsgenehmigung erteilt wird, sind zum Teil im Gesetz selbst, z.T. in ergänzenden Verordnungen (ArbeitsgenehmigungsVO 1998 und Anwerbestopp-AusnahmeVO 1990) festgelegt. Die Green Card besteht dementsprechend aus zwei Komponenten: einer Verordnung zum AuslG und einer Verordnung zum SGB III.
 
 

2. Völker- und Europarecht

Die Green Card-Regelung betrifft freilich nur einen - wenn auch sehr zukunftsbezogenen - Teilbereich der Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer im Inland. Auch die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist in erheblichem Maße durch völkerrechtliche und europarechtliche Vorschriften geprägt.
 

a) Europarecht

Ähnlich wie die schlichte Reisefreiheit ist auch die Arbeitnehmerfreizügigkeit innerhalb der EU durch den Vertrag über die Europäische Gemeinschaft (Art.39 ff EGV) gewährleistet. Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist, neben der Warenverkehrsfreiheit, der Niederlassungsfreiheit, der Dienstleistungsfreiheit und der Freiheit des Kapitalverkehrs eine der fünf sog. Grundfreiheiten der Europäischen Gemeinschaft. Sie umfaßt neben der Freiheit zur Arbeitsausübung auch die Freiheit zu Einreise und Aufenthalt.

Die Art.39 ff EGV und das dazu ergangene Sekundärrecht der Gemeinschaft schützen allerdings grundsätzlich nur die Angehörigen von EG-Staaten. Die Europäische Gemeinschaft hat ihre Kompetenz, auch die Einreise von Arbeitnehmern aus Drittstaaten zu regeln, bislang nur in geringem Maße wahrgenommen. So enthalten etwa die sog. Europa-Abkommen, die die EU und ihre Mitgliedstaaten seit 1992 mit den Staaten Mittelosteuropas (den sog. MOE-Staaten) geschlossen haben, ausdrücklich keine Garantie der Arbeitnehmerfreizügigkeit, sondern nur ein Diskriminierungsverbot bei anderweitig bestehender Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigung (s. Art.37 Abs.1 1.Spiegelstrich EA-PL). Entsprechendes gilt für die Partnerschaftsabkommen der EU und ihrer Mitgliedstaaten mit den Nachfolgestaaten der UdSSR (z.B. Art.23 PKA-Russland 1994). Dahinter steht das Bemühen, die EU-Arbeitsmärkte vor einem befürchteten Einstrom von Arbeitskräften aus Osteuropa zu schützen. In den laufenden Beitrittsverhandlungen der MOE-Staaten mit der Europäischen Union ist das Thema der Arbeitnehmerfreizügigkeit eines der politischen Schwerpunktthemen. Spätestens mit dem EU-Beitritt der ersten MOE-Staaten, der etwa im Jahr 2004 oder 2005 erwartet wird, greift insoweit die europarechtliche Garantie der Arbeitnehmerfreizügigkeit ein. Über mögliche Übergangsfristen wird wohl erst in der Schlußphase der Verhandlungen entschieden werden.
 

b) Völkerrecht

Unabhängig von den EU-Beitrittsverhandlungen, z.T. schon in den 80er Jahren, hat Deutschland mit Drittstaaten, auch aus Osteuropa, einige Abkommen oder Verwaltungsvereinbarungen über eine Arbeitnehmerfreizügigkeit in Teilbereichen geschlossen.

Ich möchte hier nur die bisher üblichen Kategorien solcher Vereinbarungen benennen:
 

aa) Gastarbeitnehmervereinbarungen

Eine Fallgruppe sind die sog. Gastarbeitnehmervereinbarungen. Sie dienen vorrangig einer Weiterqualifikation von Arbeitnehmern; der Aufenthalt ist grundsätzlich auf ein Jahr befristet. Entsprechende völkerrechtliche Verträge bestehen mit Polen und zahlreichen weiteren osteuropäischen Ländern, u.a. auch mit Russland. Die in diesen Vereinbarungen vorgesehenen Kontingente sind sehr gering, insgesamt weniger als 10000 Personen  (bei einem deutschen Arbeitsmarkt von ca. 36 Mio Personen bei Gesamtbevölkerung von 82 Mio, Zahlen für 1999 aus Statist. Jb 2000, S.101).
 

bb) Saisonarbeitnehmer-Vereinbarungen

Eine zweite Fallgruppe sind die sog. Saisonarbeitnehmer-Verein-barungen: Ihnen liegen keine Staatsverträge zugrunde, sondern lediglich Vermittlungsabsprachen der Bundesanstalt für Arbeit mit den Arbeitsverwaltungen der Herkunftsstaaten. Jährlich sind etwa 500 000 Personen auf dieser Grundlage beschäftigt (Zahlen von 1995, s. Sieveking u.a., ROW 1998, 157).
 

cc) Grenzgänger-Vereinbarungen

Eine dritte Gruppe sind die sog. Grenzgänger-Regelungen im Verhältnis zu Polen und Tschechien. Sie beruhen - anders als die Grenzgängerregelungen im EU-Bereich - formal lediglich auf deutschem Recht (§ 6 der deutschen Anwerbestopp-Ausnahmeverordnung/ASAV i.V.m. Anlage hierzu; ferner § 19 DurchführungsVO zum AuslG; s. Husmann SGb 1999, 602). Grenzgängerstatus haben Personen, die in bestimmten, durch Verordnung bezeichneten Grenzbezirken wohnen. Die Arbeitnehmer müssen täglich in ihr Heimatland zurückkehren und dürfen sich nicht länger als 2 Tage in der Woche in Deutschland aufhalten.
 

dd) Werkvertragsübereinkommen

Die vierte, letzte Fallgruppe sind die sog. Werkvertrags-übereinkommen: Sie gestatten die Beschäftigung von Arbeitnehmern aus MOE-Staaten zur Erfüllung von Werkverträgen, die Unternehmen  dieser Herkunftsländer - häufig Subunternehmer - mit deutschen Auftraggebern/Besteller schließen. Administrativ obliegt es dem deutsche Auftraggeber/Besteller, ein Kontingent für Werkvertragsarbeitnehmer zu beantragen.

Werkvertragsübereinkommen bestehen z.Zt. mit Bulgarien, Lettland, Polen, Rumänien, Slowenien, der Slowakei, der Tschechischen Republik und Ungarn. Sie werden vor allem im Bausektor genutzt. Die Kontingenthöhe betrug im Jahr 1992 knapp 90000 Personen, wurde aber seither wesentlich reduziert auf z.Zt. ca. 50 000 Personen. Das größte Kontingent stellt Polen mit ca. 20 000 Personen (1998), das kleinste Kontingent - 360 Personen (1998) stammt aus Lettland.

Mißbräuche bei der Anwendung dieser Werkvertragsübereinkommen führten in Deutschland seit Ende der 90er Jahre zu scharfen politischen Kontroversen: Im Zusammenhang mit Werkarbeitnehmern kam es häufig zu illegaler Beschäftigung, unzulässiger Arbeitnehmerüberlassung, nicht vollständiger Auszahlung der Löhne. Hinzu kommt ein Streit zwischen Deutschland und der Europäischen Kommission, ob die Werkarbeitnehmervereinbarungen auf deutsche Unternehmen beschränkt werden dürfen (Beanstandung durch die EU-Kommission 1996 auf Beschwerde eines französischen Unternehmens, s. Husmann, SGb 1999, 601 f.).
 

3. Zwischenergebnis:

Insgesamt erweist sich die Arbeitnehmerfreizügigkeit von Ost- nach Westeuropa als vielschichtige Konstruktion mit restriktiver Tendenz. Bemerkenswert ist, daß sich die geltenden Sonderregelungen weitgehend auf MOE-Staaten beschränken. Im Verhältnis zu Russland etwa besteht nur eine sog. Gastarbeitnehmervereinbarung zu Fortbildungszwecken. Im übrigen ist die Arbeitnehmerfreizügigkeit von osteuropäischen Staaten außerhalb des MOE-Bereichs bisher eine Domäne des einzelstaatlichen Rechts. Der Umfang der Beschäftigung osteuropäischer Arbeitnehmer auf dem EU-Arbeitsmarkt ist bisher gering. Allerdings besteht ein Unsicherheitspotential durch illegale Beschäftigung, vor allem aber auch im Zusammenhang mit dem bevorstehenden EU-Beitritt von MOE-Staaten.
 
 
 

C. Perspektiven

I. Reisefreiheit

Die Reisefreiheit von Ost- nach Westeuropa wird heute durch das weitgehend einheitliche Regime der Schengener Übereinkommen und deren Begleitregelungen dominiert. In absehbarer Zeit wird der Regelungsbestand der Schengener Übereinkommen in das Recht der Europäischen Union übernommen und damit in den Normsetzungs-prozess der EU integriert werden. Schengen vereinheitlicht aber nur die Anforderungen an die Einreise für bis zu 3 Monaten. Die Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen für längere Aufenthalte bleibt bis auf weiteres in der Entscheidung der einzelnen EU-Staaten. Die EU verlangt von den MOE-Staaten, in Verbindung mit dem EU-Beitritt auch den Schengen-Besitzstand zu übernehmen. Sonderabkommen mit Schengen-Staaten bereits vor dem EU-Beitritt denkbar. Im Zusammenhang hiermit stellen sich vielschichtige politische, wirtschaftliche, aber auch rechtliche Probleme. Hierzu zählen z.B.:

- Problem 1: Wie soll und kann in Zukunft die "Außengrenze" der EU gesichert werden? Der jüngste Bericht der EU-Kommission zu den Beitrittsvorbereitungen der MOE-Staaten (November 2000) erwähnt, daß die Sicherung der Außengrenzen der MOE-Staaten zu ihren östlichen Nachbarn Fortschritte mache. Ist aber z.B. eine elektronische Grenzsicherung politisch-psyschologisch zu rechtfertigen? Wäre es nicht vielleicht besser, mit den künftigen osteuropäischen Nachbarstaaten der EU (Russland, Ukraine u.a.) statt dessen gemeinsame Grenzkontrollkonzepte zu vereinbaren, d.h. diese Staaten einzubeziehen statt "auszugrenzen"?

- Problem 2:  Sollte für den russischen Bezirk Kaliningrad, die künftige russische Enklave innerhalb der EU, eine Sonderregelung zur Reisefreiheit eingeführt werden? In seiner EU-Strategie aus dem Jahr 1999 hat Russland Kaliningrad als "Pilotregion" für eine Zusammenarbeit mit der EU bezeichnet, ohne freilich den Inhalt dieses Begriffs im einzelnen zu spezifizieren. Die EU-Kommission hat jüngst in ihrer Mitteilung vom 17. Januar 2001 den Ball aufgenommen und eine Reihe konkreter Maßnahmen zur Diskussion gestellt. Gedacht wird dabei von der EU z.B. an administrative Sonderregelungen zur Verbesserung der Grenzübergänge. Aus EU-Sicht besteht bei reisebezogenen Sonderregelungen für Einwohner von Kaliningrad das Risiko, dass innerhalb Russlands möglicherweise ein Zuzugsanreiz nach Kaliningrad - und damit mittelbar zur Einwanderung in die EU - geschaffen wird. Andererseits ist zu berücksichtigen, daß Sonderregelungen zu Kaliningrad (etwa über einen visafreien Verkehr nach Art der bestehenden bilateralen Regelungen) innerhalb Russlands politische Spannungen entstehen lassen können. Eine Kaliningrad-Vereinbarung müßte wohl in einen größeren Rahmen von Verständigungen mit Russland über die Auswirkungen der EU-Osterweiterung auf das Verhältnis zu Rußland eingefügt sein.
 

II. Arbeitnehmerfreizügigkeit

Im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit würde der EU-Arbeitsmarkt durch dosierte Lockerungen gegenüber osteuropäischen Staaten wohl kaum überfordert. Die wirtschaftliche Annäherung Osteuropas an den EU-Durchschnitt würde durch eine solche Lockerung spürbar unterstützt. Besonders dringlich erscheinen Sondervereinbarungen der EU oder einzelner Mitgliedstaaten mit Russland und der Ukraine, um die dortigen Befürchtungen über eine wirtschaftliche Abschottung der Europäischen Union abzumildern. Es sollte nicht nur darum gehen, den durch die EU-Osterweiterung bedrohten Status quo (z.B. ukrainische Arbeitnehmerkontingente in Polen oder der Slowakei) zu erhalten. In der Perspektive noch wichtiger wäre es, ein Zeichen für eine aktive Zusammenarbeit mit Russland und der Ukraine im Bereich der Arbeitsmarktpolitik zu setzen.
 
 
 
 

Literaturhinweise (Auswahl):

Achermann/Bieber/Epiney/Wehner, Schengen und die Folgen (1995)

Freckmann, Green Card ist nicht alles: Beschäftigung von Ausländern in Deutschland, BB (Betriebs-Berater) 2000, 1402 ff

Husmann, Der erstmalige Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt für Drittstaatsangehörige aus EG-assoziierten Ländern, SGb (Die Sozialgerichtsbarkeit) 1999, 593 ff

ders., Europa-Abkommen - dargestellt am Abkommen mit Polen, ZSR (Zeitschrift für Sozialrecht) 1998, 100 ff

Jansen, Pässe und zwischenstaatlicher Personenverkehr, VerwArch (Verwaltungs-Archiv) 1999, 267 ff
Sieveking/Reim/Sandbrink, Werkvertragsarbeitnehmer aus osteuropäischen Ländern - politische Konzepte und arbeitsmarktpolitische Probleme, ROW (Recht in Ost und West) 1998, 157 ff

Niesel, Sozialgesetzbuch Arbeitsförderung - SGB III -, Kommentar (1998)

Renner, Ausländerrecht, Kommentar, 7.Aufl. (1999)

Welte, Ausländerrecht (2000)