Dr. Hartwig de Haen

Assistant Director General
Economic and Social Department
Food and Agriculture Organization of the United Nations

 und 

Dr. Hans-Werner Wolter
Director
Land and Water Development Division
Food and Agriculture Organization  of the United Nations
 

Vortrag auf der Eröffnung des EXPO-Projektes „Sicherung der Welternährung: Modelle aus einer europäischen Spitzenregion – effizient und umweltschonend“
Molfsee / Kiel, 1. Mai 1999
 

GLIEDERUNG

1. Vorbemerkung
    
2. Ernährungssicherung - was ist das?
    
3. Zur aktuellen Situation und jüngsten Entwicklung
   Verfügbarkeit und regionale Verteilung
   Versorgungsstabilität
   Zugang zu Nahrung
   Konkretes Ausmaß des Hungers 
    
4. Perspektiven der nächsten 10 bis 15 Jahre
    Methodischer Ansatz
    Bevölkerungswachstum und Nahrungsbedarf
    Ausblick auf Weltmärkte und Preise
    Importbedarf der Entwicklungsländer
    Reichen die Ressourcen?
    Nachhaltigkeit - die soziale und ökologische Dimension
    
5. Halbierung der Zahle der Hungernden bis 2015 - Ist das Ziel des Ernährungsgipfel  realistisch?
    
6. Multifunktionale Aspekte und ihre Auswirkung auf die Ernährungssicherung
    Naturschutzfunktion
    Erzeugung nachwachsende Rohstoffe
    Beschäftigung und ländliche Entwicklung
    Konfliktfeld Wassererschließung
    Akzeptanzprobleme der Biotechnologie
7. Schlußfolgerungen
    

 PERSPEKTIVEN DER WELTERNÄHRUNG
 
VORBEMERKUNG
 

Das gewählte Thema Perspektiven der Welternährung im Kontext einer multifunktionellen Landwirtschaft mag breit und spekulative klingen. Vielleicht wäre die Beschränkung auf wenige spezielle Aspekte angezeigt gewesen. Jedoch, verengte Sichtweisen, wie Überbetonung der Produktion auf der einen Seite oder Armutsüberwindung auf der anderen oder gar die Reduzierung der Funktion der Landwirtschaft auf landschaftspflegerische Aufgaben führen leicht zu realitätsfremden Aussagen.

Eine wichtige Bedeutung des Welternährungsgipfels von 1996 in Rom lag darin, daß der vielschichtige Charakter von Ernährungssicherung von höchster Ebene anerkannt wurde. Der Gipfel hat sich die Halbierung der Zahl der hungernden Menschen in zwanzig Jahren zum Ziel gesetzt, während Henry Kissinger auf der Welternährungskonferenz 1974 noch postulierte: In ten years time no child shall go to bed hungry. Keines dieser Zeile ist bisher nicht erreicht worden. Die Sicherung der Ernährung der wachsenden Weltbevölkerung ist und bleibt eine der größten Herausforderungen unserer Zeit. wir werden im folgenden versuchen Antworten auf die Fragen zu finden: Wo wir stehen? Wie wird sich die Welternährung in Zukunft voraussichtlich entwickeln? Welche Maßnahmen sind erforderlich, um dem Ziel näher zu kommen? 
 

ERNÄHRUNGSSICHERUNG – WAS IST DAS? 

In der FAO Definition bedeutet Ernährungssicherheit daß alle Menschen zu jeder Zeit ungehinderten physischen, sozialen und ökonomische Zugang zu ausreichender und ausgewogener Ernährung haben, um eine aktives und gesunde Leben zu führen (F2 - Ernährungssicherung). Diese ist sicherlich eine sehr idealtypische Definition, die gleichwohl reich an operationellen Ansatzpunkten ist. Vier Dimensionen werden angesprochen:
 

• Verfügbarkeit (availability)
• Zugang (access)
• Stabilität (stability)
• Nutzbarkeit (utilization)

Es wird oft übersehen, daß der Ernährungszustand nicht nur durch den Energiegehalt der Nahrung sondern auch durch die Nutzbarkeit, d.h. die Art der Zubereitung und den Gesundheitszustand der Konsumenten bestimmt wird.

 ZUR AKTUELLEN SITUATION UND JÜNGSTEN ENTWICKLUNG

Wir beobachten eine im allgemeinen positive Tendenz:

a. Verfügbarkeit und regionale Verteilung

• In den vergangenen 30 Jahren stieg die Agrarproduktion pro Kopf weltweit um 1/5, in den Entwicklungsländern sogar um 1/3 und das obwohl die Weltbevölkerung in diesem Zeitraum um 80% wuchs Die Zahl der Menschen, die in Ländern mit durchschnittlich höherer Kalorienverfügbarkeit leben, ist gestiegen, aber:
• Die Ungleichheit ist weiterhin groß und zunehmend. Die Zahl der Länder mit Ernährungsengpässen hat in den letzten Jahren von 31 auf 38 zugenommen, im wesentlichen bedingt durch innere Unruhen und das El Nino Wetter Phänomen.

b. Versorgungsstabilität

• Die Weltgetreidevorräte liegen im allgemeinen in der Nähe der von uns Mindestreserve angesehenen Grenze von 17% des Verbrauches. Mit der Uruguay Round erwarten wir eine Tendenz zu niedrigeren Vorräten.
• Besonders von Schwankungen betroffen sind die ärmsten Länder, zumal jene mit politischen Unruhen und Bürgerkriegen. 9 von 10 Ländern mit rücklaüfiger Kalorienversorgung sind Bürgerkriegsländer.

c. Zugang zu Nahrung

• Wir beobachten eine langfristigen Trend von abnehmenden Getreidepreisen. Besonders deutlich wird der Trend, wenn der Weizenpreis inflationsbereinigt zu konstanten Preisen angegeben wird. 
• Die Statistiken verschleiern, daß es Hunger unmittelbar neben Überfluß gibt. Der schlichte Grund liegt in der Ungleichheit der Einkommen. Über eine Milliarde Menschen haben weniger als 1 $ pro Tag zum leben. Der Zugang zu ausreichender Nahrung ist ihnen durch Armut versperrt.
• Von besonderer Bedeutung bei der Wahl der richtigen Instrumente zur Behebung dieses Zustandes ist, daß 70 % dieser Armen in ländlichen Räumen leben. Es sind die Menschen mit begrenztem Zugang zu produktiven Ressourcen wie Boden, Wasser, landwirtschaftliche Produktionsmittel aber auch Ausbildung und Kredit, die unter der Unterernährung leiden. 

d. Konkretes Ausmaß des Hungers

• Als Folge der geschilderten Situation ergibt sich eine skandalöse Hartnäckigkeit der Fehl- und Mangelernährung).
• In Asien und Lateinamerika hat es zwar erhebliche Verbesserungen gegeben, aber unsere Schätzung zeigt, daß es weltweit immer noch 830 Millionen unterernährte Menschen gibt. 
• Dabei ist die Entwicklung  keineswegs einheitlich verlaufen. Viele Länder, die noch in den siebziger Jahren erhebliche Ernährungsprobleme hatten, sind der Lösung dieser Probleme näher gekommen. Große Länder wie China, Indien, Indonesien gehören in diese Gruppe.  Man sollte aber nicht übersehen, daß es auch in den Industrieländern und in den Ländern im Umbruch Hunger und Unterernährung gibt. Allein in den USA sind nach Schätzungen 30 Millionen Menschen auf food stamps angewiesen.

PERSPEKTIVEN DER NÄCHSTEN 10-15 JAHRE

Die FAO ist zur Zeit mit einer Langfriststudie beschäftigt, die als Perspektive die Jahre 2015 und 2030 haben wird. Wir hoffen Anfang nächsten Jahres die ersten Ergebnisse veröffentlichen zu können. Zum jetzigen Zeitpunkt müssen wir uns damit begnügen, im Sinne des traditionellen Ansatzes Nachfrage und Produktion zu vergleichen. Die zukünftige Nachfrage wird als Funktion von Bevölkerung, Einkommen und Präferenzwandel verstanden, die Produktion als Funktion von Ressourcen, technischem Fortschritt und Trend. Wenn es gelingt, Aussagen über die Entwicklung dieser Faktoren zu machen, ist ein Rückschluß auf Nachfrage und Produktion und damit auf die Ernährungssituation insgesamt möglich.

Es ist klar, daß diese Art der Prognose eine grobe Vereinfachung ist. Ein zutreffenderes Model wird die Faktoren nicht isoliert sondern in ihrer gegenseitigen Abhängigkeit erfassen und unter Berücksichtigung von Nachfrageelastizitäten Gleichgewichtspreise errechnen. Ansätze zu diesen Modellen existieren und werden bereits angewandt. Ein bisher nicht gelöstes Problem ist die explizite Berücksichtigung von Ressourcenbeschränkungen wie Wasser und Boden sowie der technische Fortschritt.

Im folgenden werde ich mich auf die wesentlichen Aussagen des Welternährungsberichte 1998 stützen, sowie der Frage nachgehen, welche Politiken zu Schließung der Versorgungslücke in den least developed countries (LDC) angezeigt sind. Es handelt sich dabei um das business as usual scenario, d.h. es wird angenommen, daß die Entwicklung im wesentlichen den Marktkräften überlassen bleibt und nicht, wie vom Welternährungsgipfel gefordert, besonderen Anstrengungen zur Steigerung der Ernährungssicherheit unternommen werden. Dies sind die Kernaussagen:

1. Wir erwarten einen deutlichen Rückgang des absoluten Bevölkerungswachstums, allerdings nicht so sehr im Problemkontinent Africa. Zugleich rechnen wir mit einer Fortsetzung der rapiden Urbanisierung, was enorme Anforderungen an die Verteilung und Vermarktung von Nahrungsmitteln stellen wird). In den Entwicklungsländern wird sich als Folge der Übergang von der Subsistenz- zur marktorientierten Landwirtschaft beschleunigen. 
2. Die Bevölkerungsentwicklung wird global gesehen zu einem langsameren Zuwachs an Nachfrage führen als in der Vergangenheit (Zuwachs in den 80 Jahren 2,3 % p.a.;  Projektion 1,8% p.a.), was zu einer willkommenen Entlastung der Ressourcen führt. Die Kalorienversorgung pro Kopf in den Entwicklungsländer wird im Durchschnitt dennoch bis 2010 von auf durchschnittlich 2700 kcal/Kopf ansteigen.
3. Einkommenswachstum und Urbanisierung verändern die Konsumgewohnheiten in Richtung auf mehr tierische Produkte und höhere Anteile an Obst und Gemüse.  Der Futtergetreidebedarf in den Entwicklungsländer könnte sich zwischen 1990 und 1915 verdoppeln auf 330 Millionen Tonne, wobei viel von der Entwicklung in China abhängt. 
4. Wir erwarten einen Rückgang der Anteils der chronisch Unterernährten von 20 auf 12 Prozent der Weltbevölkerung. Die Gesamtzahl würde dann immer noch bei knapp 700 Millionen liegen mit SS-Afrika als Problemregion.
5. In den Entwicklungsländern erwarten wir ein relativ hohes Wachstum der Agrarproduktion (2,6% p.a.). Dennoch ergibt sich vor allem für Getreide, aber auch für Fleisch und Milchprodukte, ein weiterer Anstieg des Nettoimportbedarfes. Beispiel Getreide: Heute betragen die Nettoimporte der Entwicklungsländern ca. 100 - 110 Mill. Tonnen; 2010 werden es ca. 160 Mill. Tonnen sein.
6. Eine wichtige Frage, nicht nur für Produzenten sondern auch für Verbraucher: Kommt der langfristige Trend sinkender Weltmarktpreise zum Ende? Wie bereits gezeigt, war der Preistrend seit Beginn der 70er Jahre deutlich sinkend. Als Folge der Uruguay Runde war (ceteris paribus) eine allgemeine Preissteigerung erwartete worden. Tatsächlich sind die Preise nach einer vorübergehenden Festigung im Jahre 1996 auf das Niveau von 1990 zurückgefallen. Aufgrund neuerer Modelrechnungen glauben wir bis zum Jahre 2005 etwa gleichbleibende Preise für Getreide voraussagen zu können. Auch die Preise für tierischer Produkte werden konstant bleiben oder nur geringfügig steigen. Weiterhin meinen wir, daß wir als Folge der geringen Vorräte, der größeren Markttransparenz und der sich abzeichnenden Klimaveränderungen mit größeren regionalen Schwankungen in der Erzeugung und daher mit Preisschwankungen rechnen müssen
7. Es deutet sich ein längerfristiger Prozess der Marginalisierung des LDC im Vergleich zu anderen EL an. Der Anteil der Hungernden und die Abhängigkeit von Nahrungsimporten ist steigend. Unseres Erachtens kommt es auf zweierlei an: (a) Massnahmen zur Erhöhung des Wettbewerbsfähigkeit und (b) Verbesserung des Marktzuganges für die zunehmend mehr verarbeiteten Produkte dieser Länder. Für die neuen WTO Verhandlungen schlagen insbesondere die NGOs neue Konzessionen für diese Länder vor. Man sollte diese Vorschläge, sowie einen großzügigen, an Bedingungen geknüpften Schuldenerlaß, ernsthaft prüfen.
8. Schließlich wenden wir uns der Frage zu, ob die natürliche Ressourcen ausreichen, um die jährliche Produktionssteigerung von 2,6 Prozent in den EL zu realisieren. Unsere Antwort: Ja, aber nur bei nachhaltiger, ressourcenschonender Produktionstechnik unter voller Ausnutzung des technologischen Fortschrittes  - mit allen Konsequenzen für Investitionen und Forschung. 

• Global werden 75% des Produktionszuwachses werden aus der Intensivierung kommen müssen, nur 25 % durch Ausdehnung der Anbaufläche. 
• Die Landreserven sind immer noch erstaunlich groß. Allerdings finden sich ungenutzte Landflächen vorwiegend in SS-Afrika and Latein-Amerika. Es ist ferner zu berücksichtigen, daß in diesen Flächen die Tropenwälder und Naturschutzgebiete enthalten sind. In den dichtbesiedelten Länder in Süd und Ostasien gibt es fast keine Landreserven.
• Wasser zeichnet sich als der wichtigste begrenzende Faktor bei der Steigerung der Nahrungsproduktion ab. Intensivierung und Ertragssteigerung auf bereits genutzten Anbauflächen ist ohne eine bessere Kontrolle der Bodenfeuchtigkeit nicht denkbar. Der Mechanismus wirkt auf zweierlei Art: Erstens reagieren die meisten Kulturpflanzen auf Dürrestress mit erheblichen Ertragseinbußen, zweitens scheuen Bauern das Risiko des Einsatzes teurer Produktionsmittel, wenn  die Gefahr von Ertragsausfällen durch Trockenheit besteht. Das bedeutet, daß auch in Jahren mit ausreichenden Niederschlägen das volle Ertragspotential nicht genutzt wird, weil die benötigten Pflanzennährstoffe nicht zur Verfügung stehen. Nur der Ausbau der Bewässerung, ergänzt durch feuchte- konservierenden Maßnahmen im Regenfeldbau, kann hier Abhilfe schaffen. 
• Die Verteilung der Wasserressourcen ist regional sehr ungleich. Bezogen auf einzelnen Länder ist die Situation noch dramatischer. Bis zum Jahre 2015 wird die Zahl der Länder, die mehr als 25% ihrer Wasserressourcen nutzen, d.h. als water stressed gelten, auf 43 ansteigen. Neuere Modelrechnungen zeigen, daß die Bewässerungslandwirtschaft nicht, wie vielfach gefordert, überschüssiges Wasser an andere Sektoren abgeben kann, sondern im Gegenteil selbst bei Anwendung wirtschaftlich sinnvoller, wassersparender Produktionstechniken bis 2020 17% mehr Wasser benötigt wird, um die Produktionsziele zu erreichen. 

HALBIERUNG DER ZAHLE DER HUNGERNDEN BIS 2015 - IST DAS ZIEL DES ERNÄHRUNGSGIPFELS REALISTISCH?

Wie bekannt haben sich die Regierungsvertreter auf dem Gipfel in Rom feierlich verpflichtet, die Zahl der Unterernährten bis 2015 zu halbieren. Offenbar ist das nicht durch business as usual zu erreichen. Ist das Ziel dennoch realistisch? 

Zunächst eine globale Antwort: Bei gezielter Steigerung des Angebotes in den gut 30 Ländern, die nicht ohnehin aus eigener Kraft die Halbierung schaffen, reichen 40 Millionen Tonnen Getreide (oder entsprechende andere Produktionen). Das entspricht 2% der globalen Produktion. Von der Produktionsseite sicherlich kein unrealistisches Ziel, allerdings muß dieser Bedarf, wie ausgeführt, als kaufkräftige Nachfrage wirksam werden.

Dazu ist in den betroffenen Ländern ein radikaler Politikwechsel notwendig. Die Armutsbekämpfung muß Priorität haben, das Halbierungsziel muß ins politische Programm übernommen werden. Das bedeutet konkret: (a) Das Primat der Agrarentwicklung ist anzuerkennen, (b) Wirtschaftliche Wachstum allein reicht nicht aus, sondern muß durch distributive Maßnahmen ergänzt werden muß. Also soziale Infrastruktur, Förderung der außerlandwirtschaftliche Beschäftigung und Agarreform dort, wo die Ressourcen sehr ungleich verteilt sind. 

Beispiel Bangladesh: Im Jahre 1992 hatte das Land eine durchschnittliche Kalorienverfügbarkeit von 2000 kcal/Kopf und 40 Millionen Unterernährte. Bei Übernahme des Halbierungsziels müßte die Zahle der Unterernährten bis 2015 auf 20 Millionen gesenkt werden. Um wieviel müßte das Nahrungsangebot gesteigert werden? Die Antwort hängt von der intranationalen Verteilung ab. Bei gleichbleibender relativer Ungleichheit müßte der Kaloriendurchschnitt auf 2450 kcal/Kopf steigen. Das würde eine dramatische Abkehr vom bisherigen Trend bedeuten. Allerdings gibt es Anlaß zu Optimismus:

• die Bevölkerung wächst nur noch um 1,6 Prozent
• die Einkommenszuwächse betrugen in den letzten Jahren 4% p.a., in jüngster Zeit allerdings verringert durch die Asienkrise.
• Unsere Projektion läßt ein Wachstum auf durchschnittlich 2350 kcal/Kopf möglich erscheinen.
• Durch eine Kombination von erhöhten Importen und Steigerung der einheimischen Produktion könnte das Ziel erreicht werden. Gleichzeitig muß die intranationale Verteilung deutlich verbessert werden. Andere Länder mit geringerem Wirtschaftswachstum und sehr viel ungleicherer Verteilung (Kenia) haben kaum Chancen das Halbierungsziel zu erreichen. 

Die Erreichung der Produktionsziele kann noch von anderer Seite gefährdet werden. Zunehmend wird erkannt und gefordert, daß die Landwirtschaft Funktionen über den engeren Bezug der Ernährungssicherung hinaus hat. In den Industrieländern sind in diesem Zusammenhang Begriffe wie Landschaftsschutz, Gewässerschutz, Artenschutz (bio-diversity), Wiederverwendung von Abfällen, Erzeugung nachwachsender Rohstoffe usw. zu nennen. In den Entwicklungsländern stehen Maximierung der Beschäftigung, ländliche Entwicklung, Devisen und Exporterlöse im Vordergrund. Gemeinsam ist diesen zusätzlichen Funktionen, daß sie im Widerspruch zur Maximierung der Nahrungsproduktion stehen. Die Frage ist: Überfrachten wir die Landwirtschaft mit Auflagen oder Funktionen, die das primäre Ziel Ernährungsziel gefährden?

Schon jetzt beklagen sich viele Entwicklungsländer, daß z.B. der Ausbau der Bewässerung und der Bau von Staudämmen wegen der Opposition internationaler NGOs nicht mehr möglich ist. Die Weltbank und die meisten bilateralen Finanzierungs organisationen haben sich aus der Finanzierung von Staudämmen, Wasserkraftanlagen und Großbewässerung zurückgezogen. Es muß in diesem Zusammenhang die Frage nach der Verantwortlichkeit der NGOs gestellt werde. Dem Recht auf Natur und ungestörte traditionelle Lebensweise kleiner Gruppen steht das Recht auf Entwicklung und freedon from hunger einer Mehrzahl gegenüber. Unserer Meinung nach sind demokratisch legitimierte regionale und nationale Regierungen am besten in der Lage, den schwierigen Interessensausgleich herzustellen. Es ist begrüßenswert, daß die paritätisch zusammengesetzte World Commission on Dams es sich zur Aufgabe gemacht hat, allgemein anerkannte Richtlinien zu entwickeln und den gegenseitigen Boykott zu brechen.

Schwierige Entscheidungen sind auch in anderen Bereichen erforderlich. Viele Länder stehen unter dem Zwang Agarreformen durchzuführen, um die Armut im ländlichen Raum zu bekämpfen und sozialen Sprengstoff abzubauen. Das bedeutet häufig, daß produktive Großfarmen aufgesiedelt werden müssen. Damit kann eine Verringerung der Agarerzeugung verbunden sein. Zwar ist nachgewiesen, daß Kleinbetriebe bei Vorliegen der richtigen Rahmenbedingungen nicht grundsätzlich weniger produktiv sind als Großbetriebe, jedoch dauert die Umstellung in den infrastruktur- und serviceschwachen ländlichen  Regionen geraume Zeit und führt in vielen Fällen zu einer erneuten Konsolidierung unter dem Einfluß von Marktkräften. In Ländern wie Zimbabwe, Südafrika, Namibia aber auch Brasilien und Mexico sowie in den Staaten der früheren Sowjetunion  sind diese agrarpolitischen Probleme besonders akut.

Die Entwicklung in der Biotechnologie ist rasant und eröffnet neue Perspektiven für die Steigerung der Agrarproduktion. Gleichzeitig wächst der Widerstand gegen den Einsatz und die Verbreitung genmanipulierter Pflanzensorten. Die Frage ist, ob wir es uns leisten können, auf die Anwendung dieser Technologien zu verzichten wenn wir den Hunger der Welt besiegen wollen. Es darf nicht übersehen werde, daß wir in unseren Prognosen mit Fortsetzung des bisherigen Trends und mit weiteren technologischen Fortschritten rechnen, ohne daß klar ist, woher, wenn nicht aus der Gentechnologie, diese Fortschritte kommen sollen. Die Durchbrüche der Grünen Revolution sind weitgehend ausgereizt.
 
 

SCHLUßFOLGERUNGEN

Wir möchte der These der Neo-Mathusianer, daß die natür-lichen Resourcen der Ernährungssicherung Grenzen setzen, oder den Unken-rufen von Lester Brown, daß China in wenigen Jahren die Weltmärkte leerkaufen wird, entge-genhalten, daß die Grenzen eher im fehlenden politischen Willen liegen, die richtigen Prioritäten zu setzen, als in den Grenzen der natürlichen Ressourcen. Technisches Potential und natürliche Ressourcen reichen aus, um auch den nachwachsenden Generationen nachhaltige Ernährungssicherheit zu bieten. Dazu bedarf es allerdings eines breiten Spektrums von Maßnahmen: 

1. Ernährungssicherung ist nur durch gleichzeitige Verbesserung der Verfügbarkeit und des Zugangs zu Nahrung zu erreichen.

2. Das erfordert vor allem den politischen Willens, die notwendigen Reformen und Investitionen zu realisieren.

3. Die Grenzen der Agrarproduktion liegen nicht vorrangig in der globalen Begrenztheit der Ressourcen, obwohl regionale Engpässe unübersehbar sind die besondere Anstrengungen erfordern (Wasser). 

4. Technische Fortschritte eröffnen genügend Möglichkeiten einer nachhaltigen und umweltfreundlichen Intensivierung. Allerdings erfordert das vermehrte Investitionen und Unvoreingenommenheit gegenüber den Fortschritten der Gentechnologie.

5. Die Agarproduktion in den EL muß erheblich gesteigert werden. Dazu bedarf es institutioneller Reformen und wirtschaftlicher Anreize. Es ist zu hoffen daß die Transmission höherer Weltmarktpreise auf den nationalen Märkten als Produktionsanreiz für die Landwirtschaft wirkt. 

6. Eine zunehmende Differenzierung innerhalb der EL ist unverkennbar. In den LDC nimmt die Ernährungsunsicherheit eher zu, was sich durch steigende Preise zu Verstärken scheint. Diese Länder  benötigen weiterhin gezielter Hilfe.

7. Erfolgreiche Ernährungssicherungspolitik muß Wachstum mit Umverteilung verbinden, vor allem im ländlichen Bereich, wo die Masse der Armen lebt.

8. Es gibt ein Menschenrecht auf Leben und freedom from hunger. Für zuviele ist dies eine leere Formel. Das kann und muß sich ändern. 

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